2010年美国奥巴马政府开始推行其“亚太再平衡”战略,同时美国对南海问题政策开始进行重大调整,在过去五年多当中,美国南海问题政策的重大调整集中于三个主要方面:第一,不断增强对于南海问题战略地位的重视程度,该问题已成为美亚太战略突出的重点;第二,以维护并主导南海的和平稳定为目标,制定一系列具体政策;第三,开始全面采取行动,实际推进美国的南海政策。2015年2月,发表的奥巴马政府《2015年国家安全战略报告》,6月发表的美国国防部《美国军事战略》中,以及2014年6月发表的《中国军事与安全态势发展报告》中,南海问题都占有重要地位。在这些报告中,把南海问题与相对传统的恐怖主义活动、朝核问题等并列为美国面临的主要威胁。必须重视的是,在此之前的多个同类报告中,却几乎没有提及南海问题。这清楚显示了,美国大力提高了对南海问题战略意义的重视。
2010年以后,特别是2013年以来,奥巴马总统、以及美国国务卿、国家安全顾问、国防部长,在多个场合、以多种方式,密集地阐述了美国关于南海问题的立场、原则,以及拟采取的主要措施,密集程度前所未有。表明美国新的南海问题政策已基本形成。其要点包括:强调美国在南海有重要国家利益,包括维持区域和平稳定、航行与飞越自由、商业贸易等等;反对片面改变南海现状,包括反对南海军事化、反对在南海人工造岛和建设军事设施;主张以《联合国海洋法公约》等,做为解决争端的法律基础,等等。2013年以来,在不断推出相关政策的同时,美国已采取一系列落实其南海问题政策的实际行动。主要有:大力强化与日、菲、澳等盟国的军事同盟,积极构建与印(度)、越的伙伴国关系;频繁举行与相关国家双边和多边的军事演习、扩建或新建军事基地;在各种多边国际场合,一再挑起关于南海问题的争论,等等。
上述2010年以来的,美国对南海问题政策的重大调整,表现出三个主要特点。第一,美国的南海问题政策调整,不是一个孤立进行的单项政策的调整,而是做为美国推进亚太再平衡战略的重要组成部分,与之同步推进的重要政策调整。二者不仅几乎同时启动、同步推进,而且南海政策调整实际是美国推进亚太再平衡战略的起步点,更是其不断拓展、深化的有效通道。几年来,正是在南海问题政策调整的同时,以及在南海问题政策调整的基础上,美国推进亚太再平衡战略,得以顺利进行,取得令奥巴马政府比较满意的成效。
第二,美国不是南海问题的当事国,不是南海岛礁、海域归属争端的声索国。美国南海问题政策调整的目的,不是争取或扩大某项具体利益,而是有着更高层次、更重要的战略利益,即通过相关政策调整,由美国为南海问题的管控、处理“立规矩”,从而实现美国对此的主导作用,而且在获得南海问题主导作用的基础上,美国将可以进一步谋求在整个亚太地区的主导作用。这正是美国调整南海问题政策,做为其推进亚太再平衡战略主要组成部分的最清晰表现。
第三,美国南海问题政策调整,具有针对中国的明显意图。从所谓的“反对改变南海现状”,到“保持南海和平稳定”,再到“以《联合国海洋公约》为法律基础,其中每项具体政策调整,都明显地企图限制中国。特别是,美国强化与盟国的军事同盟、加强针对南海问题的军事部署,更是明显地企图遏制中国。美国南海问题政策调整的这些特点,是该调整对美台关系影响的基础。
2、台湾南海问题政策的调整
如前所述,1949年以后,主要因为受制于特殊的外部环境,几十年来台湾当局在南海问题上一直处于无所作为,也难有作为的状态。但尽管如此,台湾当局还是坚持了「中华民国”对南海岛礁、海域的主权。主要是坚持了对东沙群岛、太平岛的“有效管辖”。同时,台湾当局还陆续采取过其它相关措施,包括1956年派遣海军陆战队进驻太平岛;台行政主管机构1993年公布“南海政策纲领”及其《实施纲要》;1995年行政主管机构设立“南海突发事件紧急处理小组”;2008年陈水扁提出“南海倡议”,并于2月登上太平岛,等等。
2008年,马英九在台湾执政后,台湾的南海问题政策转趋积极。特别在2012年开始的马的第二任期中,随南海问题明显激化,台湾的南海问题政策进行了重要调整。主要是,在继续坚持甚至有所强化对南海岛礁、海域主权的同时,明显改变了长期在南海问题上不作为的状态,开始积极参与南海事务。在2012年到2015年期间,马本人亲自出面,多达几十次地以发表讲话、接受媒体采访、发表文章等多种方式,宣扬台湾关于南海问题的立场和主张,并且不顾美国压力,坚持于1月28日登太平岛视察;台湾外事部门共发表十四份关于南海问题的声明和新闻稿;台湾立法机构于2014年5月,通过关于南海问题的共同声明决议。特别是,2015年5月,马发表“南海和平倡议”;7月,台外事部门发表“中华民国对南海问题之立场声明”。
台湾当局对于南海问题的这种重视与积极态度前所未有,清楚显示了台湾南海问题政策的重要调整。但须看到,虽然2013年台菲“广大兴28号渔船事件”后,台在巴士海峡海域采取联合护渔措施,以及从2013年开始,维修太平岛码头和机场跑道,但除此之外,台湾并没有在南海采取有实质意义的行动。
2010年以来的台湾南海问题政策重要调整,有两个重要特点。第一,台湾大为强化了坚持南海岛礁、海域主权的力度。无论是马本人还是台外事部门,以及其它相关部门,关于南海问题的言论、声明等等,都突出地强调“中华民国”拥有南海各岛礁、海域的主权,而关于其根据则十分强调“历史性”。第二,表现出对于参与解决南海冲突的高度重视,特别强调冲突的“和平解决”。不仅在所有的相关言论、声明中,“和平解决”都是与台湾主权并列的最重要的内容,而且还以马的名义提出了“南海和平倡议”。台湾南海问题政策重要调整的这两个特点,实际上表现了这一调整的目的是,通过突出台湾对南海岛礁、海域的主权,把握南海问题激化的机遇,积极争取台湾关于南海问题的参与权、话语权。
3、美、台各自南海问题政策调整与碰撞对美台关系的影响
长时期以来,美、台对于南海问题的政策,都处于不作为状态。因此,美、台在南海问题上不存在政策碰撞,这决定了南海问题对美台关系没有影响。但是,随南海问题的激化,美、台对各自南海问题政策的调整,不可避免地导致了某些政策的碰撞,因而南海问题对美台关系的影响将不可避免地发生。
美国不是南海岛礁、海域主权归属的声索国;而台湾虽然坚持对南海岛礁、海域的主权,但显然并没有,也不可能有,将其“有效管辖”,进一步扩大至太平岛之外范围的意图和行动。因此,按道理说,即使美、台各自的南海问题政策都由不作为转趋积极,也不应发生相互政策碰撞。但近年的事实显示,不仅美、台之间已发生南海问题政策碰撞,而且有不断增多的趋势。这表明,美、台各自对南海问题政策的调整,在深层次上存在着发生政策碰撞的可能性,甚至是必然性。关键在于,如前所述,美国南海问题政策调整的目的,或者说战略意图,不是谋求美国的某项具体利益,而是为管辖和处理南海问题“立规矩”,从而确立美国在南海问题上的“主导作用”,以及对中国的遏制,并由此进而谋求美国在亚太地区的主导作用,美国“立规矩”的这一目的,已导致与台湾坚持并突出对南海岛礁、海域主权的政策发生碰撞。例如,美国就“U形线”问题对台施压、反对马英九登太平岛,以及反对两岸在南海问题上合作,等等。而且可以预料,由于事关美国战略利益,美国不会放弃在南海问题上“立规矩”的目的,美、台之间的南海问题政策碰撞将继续发生,南海问题对美台关系的影响将继续存在。
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