北部湾地区指今我国广西北海、防城、钦州，广东湛江、海南儋州，三亚等六个地级市，以及越南北部、中部地区（本文不波及），海域面积约4.4万km2，陆地面积约9.1万km2（基于历史政区划界困难，这里将整个海南岛也引入本文范围）。北部湾扼我国大西南出海口，是海上丝绸之路最早始发港地区，也是岭南历史早期的政治、经济重心，且与南海周边国家和地区有着悠久历史往来，无论从古今历史还是地缘关系视野出发，北部湾地区在我国政治、经济版图上，都占有重要一席之地。但一个地区的开发及其程度高低，与这个地区的建置沿革有不可分割的联系。一个政区的设置，显示该地区政治、经济发展已到相当成熟程度，需要设立国家行政机关加以管理，这就是“建置”，而这些行政机构的变化过程，即为“沿革”。自宋代以来，这两个词已合并起来使用，及至明清已在各种志书中普遍出现，至今也没有改变。当然，现在所理解的“建置沿革”，其含意已比古代丰富得多了。但不管怎样，行政建置仍指：一是政区疆域，即范围大小；二是行政隶属关系，即政区等级；三是行政中心，即政区治所。这三者的整合，形成建置体制，也是本文所述核心内容。

　　地区建置及等级高低多以户口、赋税多寡作为根据，以利于加强管理。在这里，拟将两者相结合，反映北部湾地区历史开发过程及其社会经济效应，总结有关规律，以为该地区发展建设，提供决策上参者。

　　一、先秦土邦小国时代北部湾地区

　　先秦，岭南尚未进入阶级社会，仍处于部落或部落联盟阶段，以血缘为纽带，在地域上形成许多土邦小国，成为岭南政区建置的前身。在北部湾地区，主要有儋耳国、雕题国、西瓯、骆越国、伯虑国等，占岭南地区土邦小国的大多数，说明北部湾地区是岭南人类活动最早、文化较发达地区之一。

　　儋耳国地望，据《山海经·海内南经》载“伯虑国、离耳国、雕题国、北朐国皆在郁水南。郁水出湘陵南海”。按郁水即今西江。综合有关考证，儋耳国和雕题国分布在今海南岛和高雷钦廉地区，即六朝以后俚人居地。郭璞注《山海经·海内南经》说，离耳即儋耳，“在朱崖海渚中”，乃指海南岛北部戴大耳环的民族。又《汉书·武帝纪》应劭注云：“儋耳者，称大耳，其渠率自谓王者耳尤缓，下肩三寸”。现在岛上儋州黎族妇女，仍有喜戴多个金属耳环习俗，最大孔径可达20cm，多至14枚。

　　雕题国，在《山海经·海内南经》中与离耳国并列，故其地望也在海南岛。郭璞曰：“点涅其面，画体为鳞彩，即鲛人也”。 按雕题即面部文身，海南黎族至今仍流行此俗。而汉初，汉军第一次进入海南，即在岛上建立儋耳、珠崖两郡16县，为海南历史上有政区之始。

　　西瓯国，《山海经·海内东经》有“瓯居海中”记载，《逸周书·王会解》提到“正南、瓯、邓、桂国……”贡献方物诸国名单。据考证，这些小国包括桂南一部分，若以大石铲为标志则大石铲文化范围包括了合浦、钦州、龙州、宁明，以及海南、越南北部。 秦进军岭南，曾遇到西瓯人顽抗。其地后被辟为象郡和桂林郡，以广西为主。

　　骆越国，骆越人既为地名也是族名。《交州外域记》曰：“交趾者未有郡县之时、土地有骆田。其田从潮水上下，民垦食其田，因名为骆民，设骆王骆将”。《后汉书·郡国志》说“交趾郡，武帝置，即安阳王国”。安阳王国又名瓯雒国。《汉书·贾捐之传》称海南岛土著为“骆越之人”。综合上述，骆越国包括了今越南红河三角洲、广西南部、雷州半岛等地，成为秦置象郡的基础。

　　伯虑国，《山海经·海内南经》说其在郁水（西江）南，应劭亦曰：“郁水出广信，（今广西梧州、广东封开之间），东入海”，有人认为“伯虑”与“白僚”音近，疑为后来俚人分布区，在汉高凉郡以西，主要分布在粤西、海南，自属北部湾沿岸地区。

　　这些土邦小国，虽大部未进入文明阶段，文化差异很大，但他们的活动，无疑为秦汉在其他设置政区奠定了一定历史基础。故秦汉初置郡县，利用这些部落首领为地方长官，“以其故俗治”。 这些土邦小国对岭南早期政区建置功不可没。

　　二、秦汉六朝时期北部湾地区政区建置和人口统计初始

　　岭南早期交通重心偏东，中原封建势力首经秦筑灵渠下湘桂走廊、南北流江出北部湾，经略岭南地区。加上桂东、海南一带气候较干爽，地形容易通过，故西江和环北部湾成为岭南开发最早地区，秦汉所置郡县也以这一带为较早，成为秦汉帝国政治经济发达地区之一。

　　秦始皇三十三年（前214年）平定岭南，置南海郡、桂林郡和象郡，除海南岛外，岭南归入秦帝国版图，成为中国领土主权一部分。北部湾地区大部分属象郡，郡治临尘，在今崇左县境，但象郡下有无立县，未见记载。秦祚短浅，统治岭南不到8年便灭亡了，但结束土邦小国自治状志，使之纳入地方行政管理体制之中，在政治上是一个很大进步。

　　汉初，中原战乱，南海郡龙川县令赵佗乘机拥兵自立，建立半独立状态南越国，其统辖范围含今两广和越南部分地区,所置郡县与秦代相同。西汉武帝元鼎六年（前111年），平南越国，翌年海南岛也开始归入汉王朝版图。元封元年（前110年）西汉在岭南设9郡49县，其中涉及北部湾地区的有三郡县。地区分布如下：

　　合浦郡：徐闻（海康）、高凉（今茂名、电白、阳江一带）临允（今新兴一带）。合浦今玉林地区南部及钦州地区，郡治初设于徐闻（今雷州市），后移至今合浦。

　　珠崖郡：瞫都县、玳瑁县（两县约今琼山县境）、苟中县（今澄迈县境）、紫贝县（今文昌县境）、临振县（今三亚市境）。郡治在今琼山县遵谭区东潭村。

　　儋耳郡：儋耳县（今儋州）、九龙县（今东方县境）、至来县（今昌江县境），郡治在今儋州三都区南滩乡。 另外，两郡尚有8县无考。

　　据《汉书·地理志》记载，汉平帝元始二年（公元2年）合浦郡5县共15398户，78980人，海南“合十六县，户二万三千余”； 若以每户6口计算， 则为13.8万人。据此，则汉代北部湾在我国境内有38398户，216980人。人口密度为2.4人/km2。 按汉代岭南人口主要集中在粤北和西江流域，但北部湾地区属人口较多地区。秦汉县是分等级的，即万户以上为县令，秩1000石至600石，减万户为县长，秩500石至300石，官阶即俸禄有一倍之差，反映县等第。据秦汉文献和后人考证，时岭南称县令的有南海郡番禺、揭阳、龙川、增城县；称县长的有桂阳郡含洭、浈阳、曲江、桂阳县和合浦郡徐闻县，其余各县皆无考。显示徐闻县即雷州半岛，由于是海上丝绸之路始发港之一，而成为经济较发达、人口也较多地区。但汉代人口统计并不精确，很多越人不一定参与户籍登记，而从合浦地区近年发现约1000多座（一说5000多座）汉墓看，北部湾北部地区的经济应有相当发展，人口也较为密集。

　　东晋南朝，北方战乱不断，汉人大量南迁。南朝政权为加紧剥削和安插部属，州郡县大量增加，行政区划变化纷繁，许多郡县辖境、治所不详，是岭南政区体系最混乱、分布最不平衡时期。三国吴黄武五年（226年）交广分治，即合浦以北为广州，以南为交州，时隶属交州的合浦郡地含今广西合浦、浦北、容县、北流、玉林、陆川、博白、灵山、钦州、防城等县境 。另设合浦北部都尉、治昌平（今横县）下辖昌平、平山、连道三县，但它们已远离北部湾。而在广东珠崖郡仅置徐闻一县，群治在徐闻而不在海南岛上，另合浦郡珠官县是否在岛上，也无定论。

　　西晋全国复归统一，岭南境内政区较三国吴时变易不大。对北部湾地区，原属交州的珠崖郡并入合浦郡，郡治在今合浦县北部。晋武帝太康初年进行过一次全国人口调查，据《晋书·地理志》载，合浦郡6县2000户、宁浦郡5县1220户，共3220户，统计很不确切。

　　东晋掀起我国第一次移民高潮，不少汉人南迁入岭，对岭南政区产生很大影响，新置郡县不少。但在本地区，只将交州的珠官郡并入合浦郡。

　　南朝时期，各国版图越来越小，州、郡、县数量越来越多，废、并、增、改频繁，出现“十羊九牧”现象。辖属关系甚为纷乱，尤其是县的记述各异。以萧梁中大同元年（546年）为例，广东境内设14州39郡146县，其中分布在北部湾地区的南合州齐康郡、辖齐康、摸落、罗阿、富川（后3县治不详）；越州合浦郡、辖椹县、扇沙；安州，宋寿郡、安京郡；（辖县不详）北流郡（今北流县境） ，以及崖州珠崖郡（无辖县）。溯自汉初在海南初置郡县，由于西汉王朝官吏对岛上居民残酷盘剥，引起强烈反抗，到汉元帝初年60多年时间，这种斗争和镇压就有9次之多，海南建置步步收缩，最后珠崖郡被取消。东汉时仅有作为建置象征今琼山县境为朱卢县，但归海北合浦郡遥领。故普遍认为，西汉放弃海南到萧梁500多年无建置，只在梁大同中（535-545年）在冼夫人努力下，才在岛西北部建立一个崖州，归广州都督府领导。自此海南才恢复郡县建置，重归中央王朝统一治理，有利于巩固对北部湾地区的封建统治。

　　三、隋唐南汉时期政区调整和按户口分等 

　　隋唐封建统一国家的再造，使行政建置面貌焕然一新。隋初，全国实行以州领郡县三级政制，又将原来九等州县简化为四等，比较便于管理，这样隋代政区体系得以新面目运作。

　　隋大业三年（607年）北部湾地区政区建置如下：

　　合浦郡（治合浦）：海康、隋康（今徐闻南部）、扇沙、铁耙、合浦、南昌（今博白县境）、北流、定川（今玉林县境）、封山、龙苏、抱成等11县。

　　宁越郡（治今钦州）：钦江、南宾（今灵山）、内亭（今灵山）、遵化（今灵山）、安京（今钦州）、海安（今钦州）等6县。

　　儋耳郡（治义伦）：义伦、吉安、昌化、感恩。

　　临振郡（治宁远）：宁远、延德、临川、陵水4县。

　　珠崖郡（治今定安一带）：毗善（临高）、颜卢、舍城、澄迈，武德 。

　　这是中央政府对北部湾地区名义上统治，实际上，陈到初唐地方势力冯冼家族才是真正的统治者。开皇十一年（591年）隋文帝将临振县1500户赐作冼夫人汤沐邑，并赠其夫冯仆为崖州总管。冼夫人在治理北部湾地区期间，推行民族团结和睦政策，推广先进文化技术，使当地出现社会安定局面，为各族人民怀念至今。

　　据《隋书·地理志》，北部湾地区合浦郡11县，凡28690户，珠崖郡10县19500户，宁越郡6县12670户，共60860户。按隋代每户平均5.17口折算 ，则有314646人（约32万人）比汉平帝元始二年（公元2年），600年间人口增长45%，这应是一个很大进步。

　　唐代行政建置大扺上继承隋制，但在州或郡上置道，形成道—州（郡）—县三级政制，另在形势重要地区设都督府。史学家指出隋末群雄割据，独霸一方，唐兴相继来降，唐高祖每因其盘据之地割置州县政区，并用少数民族首领为世袭长官。海南、广西边陲地区即属其列。这样唐代地方建置空前增加，而非全由经济发展所致。

　　唐玄宗开元二十九（741年），北部湾地区设置政区：

　　雷州：海康、铁耙、徐闻

　　琼州：琼山、临高、曾口、乐会、颜罗

　　崖州：舍城、文昌、澄迈

　　儋州：义伦、昌化、感恩、洛场、富罗

　　万安州：万安、陵水、富云、博辽

　　振州：宁远、延德、吉阳、落屯、临川

　　罗州：招义、零緑

　　廉州：合浦、封山、大廉

　　山川：龙池

　　陆州：宁海、乌雷、玉山

　　钦州：钦江、保京、内亭、灵山、遵化 

　　凡39县，比隋代27县增加12县，其中北部湾北部沿海和海南岛沿海增建县份较多，这与移民到来有一定关系。其时海南岛已完成环岛建置，有“故家大半来中土，五州编户盛于唐”之说。

　　唐代按县地理位置、辖境大小、户口多少及经济发展水平，划分9个等级。其中6000户以上为上县， 2000户以上为中县，1000户以上为中下县，不满1000户为下县。据《新唐书·地理志》，广东上县、中县都在珠三角和粤北，其余61个县都是下县，包括北部湾地区。自唐张九龄重开大庾岭道以后，五岭交通重心已经东移，大庾岭道成为北通中原主干线，而湘桂走廊南出北部湾交通线日益式微，沿线经济深受影响，所经县等级偏低自不可避免。

　　据《新唐书·地理志》记载，唐玄宗天宝元年（742年）北部湾相关州郡户口是：招义郡（罗州）4县5460户，8041口；海康郡（雷州）3县4320户，20572口；珠崖郡（崖州）3县819户，口不明；琼山郡（琼州）5县649户，口不明；延德郡（振州）5县819户，2821口；昌化郡（儋州）5县3309户，口不明；万安郡（万安州）4县，2997户，口不明；宁越郡（钦州）5县，2700户，10146口；合浦郡4县3032户，13029口。以上共38县，24105户，54609口。按唐代岭南道平均每户4.22口折算， 以上缺人口的各县折算为32805口，则全地区为87414口，约为隋代人口1/4左右。这种与唐代社会经济发展相悖现象，只能归咎于唐代人口统计之不确。

　　唐末，岭南一带为刘䶮割据，建立南汉国，凡4主55年。原广东境内设29州（府）85县，新置州县在粤北和粤东。但在南海一些盛产珍珠的海湾设媚川都，专门管理采珠事宜。“都”为一级军事组织，采珠疍民纳入军队编制。道光《广东通志·前事略》载。“干德元年（963年）即南汉大宝六年……置媚川都（媚珠池），定其课，令入海五百尺采珠，所居宫殿以珠、玳瑁饰之”。媚川都有二处，其一设在珠贝海（今北部湾），“都”所在地点在合浦县；二在东莞大步海（今香港新界大埔及其附近海域），配备兵员8000人（一说2000—3000人）。这是一种以管理特产为目的特殊行政建置，为南汉首创，后为宋元继承。

　　四、宋元政区建置和人口分布的新格局

　　宋代在全国统一和偏安形势下，岭南政区体系有较大调整和创新，有些为元代继承，一改以往政区分布失于平衡局面。宋代政区划分基本继承唐制，唯以“路”代替唐代“道”，形成路¬——府（州）——县三级政制、广东、广西即由广南东路、广南西路简化而来。高州以西及海南岛属广西，以桂州（林）为路治。宋代在边防或冲要地区设“军”，也是一种行政建置，辖地比县大，多由武官担任行政长官，称“知军事”（知军），另在坑冶、盐、珠等特产区设监，也是一种特殊政区，地位相当于“军”或县；再有宋代在县以下还设镇，作为最基层一种政区建置。一般聚落达到百户即为建镇最低人口数量，人口在千户左右镇即升格为县。这样，岭南建置数量大幅度上升。

　　北部湾地区政区建置全属广西，北宋政和元年（111年）年政区为：

　　雷州：海康

　　琼州：琼山、澄迈、文昌、临高、乐会

　　南宁军：宜伦、昌化、感恩

　　万安军：万宁、陵水

　　吉阳军：临川、藤桥（二镇）

　　廉州：石康、合浦

　　钦州：灵山、安远

　　凡4州3军15县2镇。此外，本地区廉州石康（合浦）和琼山、崖州、感恩、英由等地均设盐场或盐栅，其是否设“监”，容进一步研究。

　　北宋徽宗靖康二年（1127年）金兵攻破汴京，二帝蒙尘。赵构即宋高宗偏安江南，是为南宋。岭南政区变动不大，先后增设香山，石城、吴川、遂溪、徐闻5县。据《宋史·地理志》南宋宁宗嘉定元年（1208年），北部湾地区政区建置：

　　雷州：海康、遂溪、徐闻

　　琼州：琼山、澄迈、文昌、临高、乐会

　　南宁军：宜伦、昌化、感恩

　　崖州（吉阳军）：宁远、吉阳

　　万安军：万宁、陵水

　　廉州：合浦、石康

　　钦州：灵山、安远

　　凡5州2军19县，比北宋增量4县，显示地区发展更向成熟推进。

　　宋代县按户口多少分10等，但前4等于京畿，一般政区分6等，即1万户以上为望县，7000户以上为紧县，5000户以上为上县，3000户以上为中县，不满3000户为中下县，1500户以下为下县。按《宋史·地理志》和王象之《舆地纪胜》所载，广东有望县9个，紧县2个，上县3个，中县18个，中下县1个，下县24个，等级不明7个，但上等以上县仍在珠三角和粤北。北部湾地区，所有州军皆为下等，属下县的有海康、石康、安远、临高、乐会、澄迈、文昌、宜伦、昌化、感恩、万宁、陵水；等级不明的有遂溪、徐闻、宁远和吉阳。但灵山即属望县，人口在万户以上。由此可见，本地区大部分在岭南仍处于落后地区之列，故周去非《岭外代答》说“钦民有五种，一曰土人，自昔骆越种类也，居于村落，容貌鄙野……；三曰俚人……专事妖怪，若禽兽然。”又曰：“深广旷土弥望，田家所耕，百无一尔。……其耕也，仅取破块，不复深易，乃就田点种，更不移秧。既种之后，旱不求水，涝不疏决，既无粪圵，又不籽耘，一任于天。既获，则束手坐食以卒岁。” 这种粗放耕作方式，成为地区经济落后的根源。

　　宋代岭南总体上进入大规模开发阶段，这在很大程度上有赖于移民到来。按宋代对土地占有关系，有土地者称为主户，无土地或租他人田地耕种者为客户，外来人口初来时多无土地，故主客比例也在一定程度上说明当地人口与移入人口的关系。据王存《元丰九域志》记载；北宋元丰初年，本地区所在州军户数，雷州为13784户，钦州为10552户，廉州为1492户，琼州为8963户，昌化军为835户，万安军为217户，朱崖军为351户，总共为42194户。按当时全国每户平均2.34口折算 ，本地区有98734人，只比唐代增加13%。这与移民迁入有很大关系，《岭外代答·五民》中钦州即有“射耕人，本福建人，射地而耕也，子孙尽闽音。 苏辙贬雷州，在《和子赡〈次韵陶渊明劝农诗〉小引》中说：“余居海康，……其耕者多闽人也”。入居海南岛闽潮人更多，以致海南话即闽南语分支。《岭外代答》也说：”海南有黎山……熟黎多湖广、福建之民也。” 自此，奠定了本地区北部基本上属海南话方言区的基础。由于主客户比例的不同，也反映移民数量的空间差异。据梁方仲先生研究，北宋初年（980-989年）本地区有主客户记载的仅为崖州和雷州，客户占总户数的2%和5%， 居岭南这一指标最低地区之别。但100年后，有同样记载和指标已包括雷州69%，钦州2%，廉州12%，琼州6%，昌化军11%，万安军45%，朱崖军30%。 特别是雷州半岛和海南岛东部，主要由于海运兴起等原因，外来移民较多迁入，地区开发进入一个新高度。如雷州据王象之《舆地纪胜》雷州条云：“州多平田沃壤，又有海道可通闽浙，故居民富实，市井居庐之盛，甲于广右。”钦州，除出产梗木以外，又为海北及交趾等地所产香料集散地。范成大《桂海虞衡志·志香》云：“沉水香上品出海南黎洞。……其出海北者，生交趾及交人得于海外蕃船，而聚于钦州，谓之钦香。……笺香出海北者聚于钦州。……光香与笺香谓之香，……笺香出海北者聚于钦州。……光香与笺香同品，第出海北者聚于钦州”。钦州和四川间经常有商贩往来，从四川贩锦于钦州，从钦州易香至四川，一年往返一次，交易动辄几千贯。 北宋时钦州初治钦江县，后移治于灵山，故灵山经济兴旺，据两广仅有的10个望县之列。而整个钦州又属下等，更凸现灵山城市经济之盛，在很大程度得益于海内外商贸的繁荣。

　　元代首创行省制，省以下为道、路、府（军、州）、县，实行五级政区制。本地区归湖广行省，省治武昌，下设海北海南道，道治在雷州路，而海北海南道以下建置是：

　　雷州路：海康、徐闻、遂溪

　　干宁军民安抚司：琼山、澄迈、临高、文昌、会同、乐会、定安

　　万安军：万宁、陵水

　　吉阳军：宁远

　　南宁军：宜伦、昌化、感恩

　　廉州路：合浦、石康

　　钦州路：安远、灵山

　　本地区凡3路2军一安抚司，在海南设置三军是为了进一步加强对少数民族控制和管理。在广西大陆也如此，元顺帝至正二十年（1363年）又从湖广省将今广西地区割离出来，单独成立“广西行中书省”，省会设在临桂县，即今桂林市。这样，广西地区在湖广省前后历时85年，特别是本地区同属一个省区，在区域文化上形成很多共同之处，如方言，风习等。另外，元代还根据本地区人少地多状况设立屯田机构，也是地方建置一种补充。如至元三十年（1293年）设“黎蛮海北海南屯田万户府”，有关机构分布在岛上大部分县境，元统二年（1334年）又成立“湖广黎兵屯田万户所，统千户一十三所，每所兵千人，屯户五百，皆土人为之，官给田土、牛、种、农器，免其差徭”。 这个开拓性措施为以后更大规模屯田开创了先河，也为新中国成立后海南众多胶橡热作农场开发建设提供历史参考。据《元史·地理志》元代本地区各路户口数是：

　　雷州路    89535户    125310口

　　钦州路    13559户    61393口

　　廉州路    5998户     11686口

　　干宁军民安抚司    75837户    128184口

　　南宁军    9627户     23652口

　　万安军    5341户     8636口

　　吉阳军    1439户     5736口

　　总共是201336户，364597人，比宋代户口数，相应增长3.8倍和2.7倍。而人口密度，钦廉两路为2—4人/km2，雷州路为5—9人/km2，海南各路为10—19人/km2， 在岭南处中等和中下等水平，高于梅州地区。这种人口增长，一是宋元之际，北方受战争破坏，不少人口南迁；二是宋代瞒报人口甚多，元代统治力量加强，很多少数民族已编入户籍。如至元二十八年（1368年）元兵深入五指山区，收编黎洞626个，户口4.7万余， 占全岛人口51%。 至雷州路人口陡增，可能与水利兴修，屯垦有关。另雷州为海北海南道行政中心，又为海上丝绸之路港口城市，海上商贸带来经济上升和人口增加。

　　据《元史·百官志》，元代仍以户口为划分路州县等根据，其中10万户以上为上路，以下为下路。岭南唯广州路为上路，余皆下路；元末，5万户以上为上州，3万户以上为中州，不及3万户为下州，岭南也只有广州为上州，余皆下州。元后期又规定3万户以上为上县，一万户以上为中县，一万户以下为下县，在两广众多县中，无一上县，中县仅南海、东莞、增城、曲江、高要、四会和海康7个，余皆下县。海康在本地区如此突出亦源于其经济地位提供有力支持。

　　五、明清政区建置定型和人口统计的革新

　　明初原属湖广省钦廉地区、雷州半岛和海南岛并入广东省。其故在于朱明政权为加强中央集权和对海南黎族、广西壮族和瑶族等少数民族的控制，巩固南海边防，扺制日趋严重的倭患所采取的行政措施。这一行政区划在当时形势下有它的合理性，对海南岛和南海诸岛的管辖与开发起重要作用，成为海南历史发展一个转折点。但不容忽视，这一举措，使广西失去海岸线和港湾，成为内陆省，大西南也缺乏一个出海口，所需食盐、海产全仰给于广东，土特产也须经广东转运，限制了广西和西南地区发展。这种负面影响，直到新中国成立后上世纪60年代中才纠正过来。

　　明初对元代政区作了简化，废路为府，实行省-府（州）-县三级政制。上述政区变动，使北部湾地区完全在广东省范围内实施政区管治和社会经济运作，发挥濒海区位和海洋因素的作用，钦廉地区迈开新发展步伐。

　　明代广东设10府、1个直隶州、下辖77个县、8个散州，县数量比元代有所增加。

　　万历十年（1582年）在广东政区框架内，北部湾地区行政建置是：

　　雷州府：海康、徐闻、遂溪

　　廉州府：合浦、钦州、灵山

　　琼州府：琼山、澄迈、临高、定安、文昌、会同、乐会、儋州、昌化、万州、陵水、崖州、感恩

　　凡3府19县，比元代减少行政层次，行政管理方便有效得多。

　　明代在县以下还设乡、里、甲，也是一种基层政区。《明史·职官志》说：“以一百一十户为里，推粮多者为长，余百户为十甲。甲凡十人，岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事”。据《大明一统志》载：广东省3409里。而据顾祖禹《读史方舆纪要》，广东有3488里，其中广州府有1502里，占总数43.06%，雷州府164里，廉州府76里，琼州府413里，共577里，占总数16.5%，只及广州府的38%，可见本地区人户、经济与珠江三洲仍有很大距离。

　　明代改变以往主要以户口多少分县等的标准，而改用粮税为标准，这更突出地区经济发展水平差异。年10万石以上者为上县，6万—10万石者为中县，6万石以下者为下县。这同时进一步密切了州县经济与政治的关系，有助于以经济基础来考察政区建置的利病得失，也是政区建置一个进步。按此标准，广东万历年间只有番禺、南海、东莞、顺德、海阳、潮阳、新会、高要等8个中县，南海一度为上县，其余皆为下县。 这表明广东区域经济越来越向珠江三角洲和韩江三角洲地区转移，区域经济差异日益扩大，反过来要求改变政区空间格局，以适应变化了的形势，基于此，本地区被边缘化已很明显。

　　明代始有比较完整分府县人口统计，据《大明一统志》记载，明天顺五年（1461年）奏，本地区各府县户口如次：

　　雷州府         31680户         123235人 

　　海康县         16500户         64185人

　　遂溪县         5280户          20539人

　　徐闻县         9900户          38511人

　　廉州府         9460户          36799人

　　合浦县         3960户          15404人

　　钦州            1100户          4279人

　　灵山县        3300户          12837人

　　石康县           1100户          4279人

　　琼州府　　47740户 185709人

　　琼山县　　11330户 44074人

　　澄迈县 　5940户 23107人

　　临高县 　7370户 28669人

　　定安县 　3740户 14549人

　　文昌县 　4180户 16260人

　　会同县　 770户 2995人

　　乐会县 　1320户 5135人

　　儋州 　　5060户 19683人

　　昌化县 　990户 3851人

　　万州 　3410户 13265人

　　陵水县 　990户 3851人

　　崖州 　1650户 6419人

　　感恩县　 990户 3851人

　　合计 　88880户 345743人

　　本地区约占广东全省户口的23.7%。而同时代人口密度，雷州府为20人/km2以上，属全省最高地区之列，琼州府为5-9人/ km2，为次等稀疏地区，而廉州府为4人/ km2以下，属最稀疏地区，与东江客家地区同属一个等级。 这种状况，说明南北流江出北部湾交通线自宋元以来日益式微，当地处于相对封闭状态，以致人气不旺，经济衰微。

　　清代继承明代行政建置，但与明代不同是在省与府之间设立“道”级，形成省一道一府一县四级政制，但也有人认为“道”是监察区，若此，则清代仍为省一府一县三级制。所设县不多，现仅存花县、丰顺、陆丰、鹤山4县，县总数比明代增加甚微。全省设9府4直隶州2直隶厅80县6散州1厅，说明广东政区建置及其空间体系已发展到稳定、成熟阶段。

　　清嘉庆二十五年（1820年），北部湾地区政区建置是：

　　高雷道（治高州府）  雷州府：海康、徐闻、遂溪

　　钦廉道（治钦州府）  廉江府：钦州、合浦、灵山

　　琼崖道：（治琼州府） 琼州府：州县同明代（略）

　　清代府州县也有若干等级之分，以其行政事务繁简程度，分为冲、繁、疲、难四等缺（缺即职位）。关于这四字解释是：“地当孔道者为冲；政务纷纭者为繁；赋多逋欠者为疲；民刁俗悍、命盗案多者为难。” 自此，四字考语正式成为府州县分等标准。冲、繁、疲、难四字俱全的府州县为“最要”或“要”缺；三字的（含冲繁难、冲疲难、繁疲难三种），为“要”缺；二字的（含冲繁、繁难、繁疲、疲难、冲难、冲疲六种）为“要”缺或“中”缺，一字或无字的为“简”缺。这种划分等级标准，强调将各级政区政务繁简和和地理区位意义作为分等依据，并把管理难易、税粮多寡综合简化为四字考语。政区等第越高，考语字数赵多；反之，字数越少。尤为突出的是，这种划分强调政区的政治功能，区别以往各朝代以人口、赋税等经济因素分等惯例，是政区分等历史发展的结果和综合，具有重要意义。根据《清史稿·地理志》，清末广东府州分等是：

　　最要府州：广州府、肇庆府、罗定直隶州

　　要府州：韶州府、惠州府、潮州府、高州府、琼州府、嘉应直隶州

　　中府州：廉州府、钦州直隶州、阳江直隶州、崖州直隶州、连州直隶州、南雄直隶州

　　简府州：雷州府

　　按照这个分等，本地区之海南属二等府州，为交通要冲；三等府州（中府州）廉州府和钦州府，在边缘地区，经济落后，古风遗俗甚多，不易治理；第四等府州唯雷州地区，位处南隅，土地瘦瘠，经济落后，社会治安不宁，最难治理。

　　清末县也按此四字分等级，本地区属二等要县的有儋州、防城；三等中县的有万县（万宁）；四等简县的有海康、遂溪、徐闻、合浦、灵山、琼山、澄迈、定安、文昌、会同、乐会、临高、感恩、昌化、陵水等，即本地区絶大部分州县为经济落后、海盗猖獗、社会矛盾甚多，难以治理之地。故清统治者不断加强政治统治，这又易激化矛盾，反抗此起彼伏，使本区陷入痛苦深渊。

　　清代实行“摊丁入亩”政策，宣布康熙以后“滋生人口，永不加赋”，这使过去瞒报人口现象大为减少，人口统计比较接近实际。问题在于，清代人口在志书上只写人丁数，或曰“丁口”。综合多种研究成果，结合广东情况，确定一丁相当于4口。按梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》清嘉庆二十五年（1820年），广东人口为21197741人，其中廉州有444870人，人口密度为27.4人/km2，雷州府654256人，人口密度为83.88人/km2；琼州府为1324068人，人口密谋为33.38人/km2。 本地区总计人口为2423194人，占全省总人口的11.4%，人口密度总体上仍处于最稀疏或次稀疏地区，故能吸引清代客家人和潮汕人移入开垦，也在这一地区形成广府、客家、潮汕三种文化板块或文化小岛。

　　六、民国时期近代政区建置格局和人口缓慢增长

　　民初，广东政区仍袭清朝建置，地域和名称与清相同，但已将清代府、直隶州及厅均政为县，实行省一县二级政制。但到1913年，又实行省—道—县三级制，1914年完成全省政区调整，在省下设置粤海、岭南、潮汕、高雷、琼崖、钦廉6道。本地区跨后面3道，其中高雷道范围包括原高州府、雷州府和阳江直隶厅共11县，道治茂名；琼崖道包括原琼州府和崖州直隶州，共11县，道治琼山；钦廉道包括廉州府和钦州直隶州，共4县，道治钦县。各道范围是以广东主要地理区域划分的，基本上与后来粤中、粤北、粤东、粤西、海南和合浦分区相符合，实为后者的先声。这个划分、由于取消了清代府、州、厅建制，简化行政机关，方便政令推行，有其积极意义。但民初广东政局混乱，政区建置很不稳定。1920年道制被取消，仍恢复省—县二级制。此后广东政区建置又不断变动，到1947年抗战胜利两年后，广东形成督察区一区一县三级制；全省分11区88县。

　　省政府直接督察区：含南海、番禺、东莞……，及汕头市，湛江市，共12个县市，主要为珠三角和沿海城市。

　　专署行政督察区：下分十一个区，其中属本地区的有：

　　第九区：合浦、钦县、灵山、廉江、防城、海康、遂溪、徐闻，共8县。

　　第十区：琼山、文昌、定安、澄迈、临高、白沙（新置）、昌江，共8县。

　　第十一区：崖县、万宁、陵水、保亭（新置）、感恩、乐东（新置）、琼东、乐会，共8县。

　　这个划分，使雷州半岛和北部湾北部沿海合在一起，形成更紧密区域关系。

　　民国时期，县以下也有基层建置，1931年为区一乡一里，28户为一里，40—50里为一乡，区公所为县派出机关；1937年又实行县一乡（镇）两级制；乡之下设保甲，属治安管理性质。1948年全省有2642个乡，37262个保，其中高雷区有270个乡，3065个保；钦廉区165个乡，1809个保；海南行政区有215个乡，1993个保。三区共有650个乡，6867个保，分别占全省乡、保总数的24.60%和18.40 %。 但本地区面积却占全省41%，显见乡、甲分布稀疏，政治统治力量薄弱，因而容易成为民主革命根据地。

　　民国时期县也分等级，变化较大，为三等五级，多因袭清代一些规定。1930年依全国统一标准，即按人口、面积和经济实力厘定一、二、三等县，均不分级。未几又依实际需要，择其中政事尤简者，在三等之外定为特三等。

　　1931年，广东一等县共18个，属本地区的为合浦、琼山二县；二等县全省29个，属本地区的有钦县、防城、灵山、海康、文昌、遂溪6个县。三等县全省共38个，属本地区的有徐闻、定安、儋县、澄迈、临高、崖县、陵水、万宁等8个县。四等县全省共8个，本地区有乐会、琼东、感恩、昌化4个县。五等县全省仅3个，即乐东、保亭、白沙，为海南岛新设山区县。基于海上商贸运输作用，一二等县在本地区崭露头角，特别是合浦地区，大有后来居上之势。这与北海于清光绪二年（1876年）辟为通商口岸，带来商业繁荣不无关系。

　　民国时期，广东政局动荡不定，各种政治、军事力量反复较量，中间又是八年抗战，人口损失严重。总的特点是变动较大，时多时少，起伏交替。1938年抗战之初，广东总人口29709716人，比清嘉庆二十五年（1820年）增长40.20%。而本地区含高雷区之遂溪，海康、徐闻三县，钦廉区和海南行政区，总人口为4160063人，占全省总人口14%。 与清代相比，在全省人口地位略有上升（11.4%）。人口密度是，钦廉与雷州半岛一样，为全省人口最稀疏地区，在100人/km2以下，而海南岛则在100—150人/km2。这应与海南孤悬海外，相对而言，少受战乱影响，以及大批客家、潮汕人自清以来不断移居岛上有关。志称有清一代海南移民达217万。 其结果自然影响到民国时期海南人口。

　　七、新中国成立后政区大变动和人口剧增

　　新中国成立后政区建置成为巩固和建设新政权一项重要措施，同时也为适应方兴未艾经济建设需要，初期设立专员区，因其拥有较多行政职能，被视为虚一级政区。1950年8月，广东设9个专员区，本地区即为高雷、钦廉和海南政区覆盖。1951年，原属广东之合浦、防城、灵山、钦县委托广西代管。此前1950年，增设北海市，是其时广东七个地级市之一，翌年也划归广西。1955年，以上4县和1952年成立的浦北县重新划归广东，1958年广西壮族自治区成立，经济逐步发展，但因明代以来，广西成了内陆省区，无法分享海洋给人类带来的文明和进步，所以广西涉之钦廉地区划给广东暴露出越来越多的缺点和问题，引起中央和地方政府的高度关注。1965年6月，原合浦专区所辖合浦、灵山、钦州壮族自治县和东兴各族自治县，以及北海市再次划回广西。自此合浦地区才结束与广东时分时合局面，按照自己区位、资源与环境、历史等条件特点，发展社会经济。以后历史证明，这一政区调整，对广西发展确实起到很大促进作用，一直到现今。特别是近年泛珠三角（9+2）概念的提出和区域经济联合的实施，广西北部湾地区肩负着联结东盟十国和大西南走向世界的桥梁和纽带的重任，故在行政区划分给予调整和加强其功能，是完全必要和正确的举措，现正日益鲜明地表现这种政区作用力。有论者认为，当今我国经济仍然是行政区经济，从广西北部湾以及1988年海南脱离广东，单独设立海南省的政区变革所取得效果观察，此语殊不谬也。

　　新中国成立后，我国社会制度发生根本变化，政治安定、生产得到恢复和发展，人民的生活不断改善，人口增长率不断提高，党和政府对广西和海南少数民族地区更给予更多特殊照顾，有利于人口增长。根据1953年第一次全国人口普查，仅钦廉地区达385.5万，为1938年143.5万的2.7倍，而同期人口密度，钦廉地区200人以上/km2，与广东潮汕、东江流域同属人口最稠密地区，雷州半岛次之，为100-200人/km2,海南岛和粤北一样，在100人以下/km2，属地广人少之区。这说明，新中国成立初，钦廉地区人口不断增长，完全改变民国时期低下人口地位，迎来社会经济发展新局面。

　　八、小结

　　纵观北部湾地区建置沿革，历史早期，雷州半岛、海南岛、钦廉地区皆同属某一级政区，由此形成比较紧密的区域关系。明代以来，这个地区归广东，广西由此变成内陆省，割断了与海洋联系，地区发展受到严重约束。这个不合理政区划分，直到新中国成立后1965年钦廉地区重新划回广西才告结束。广西由此成为海洋省区，分享海洋赋予的文明，有力地推动区域社会经济发展，显示政区建置时区域发展的巨大作用力。与政区建置治革相适应，主要由于历史人品统计不确等原因，本区在汉代约22万人口基础上，隋代略有增长，唐宋反呈下降趋势，元明人口数量基本持平，比前期略有上升，唯清代的人口政策改变，才出现成倍增长局面，其发展势头经民国至新中国成立后持续上升，深刻影响当地资源环境与人口关系。深刻认识本区政区建置和人口演变特点与规律，有着重要的历史和现实意义。

　　（原载《北部湾海洋文化研究》，广西人民出版社，2010年）